李扬
中国社会科学院学部委员
国家金融与发展实验室理事长
6月15日，中国城市百人论坛2020夏季论坛举行了“重塑韧性城市：疫情应对与发展反思”线上研讨会，
国家金融与发展实验室理事长、中国社会科学院学部委员李扬应邀参会，并作题为《反思城市化》的演讲。
李扬教授表示，此次应对新冠肺炎疫情暴露出我国在公共卫生体系等方面存在的一些短板。
城市发展应坚持以人为中心、以科学为依据，同时必须摒弃城乡分割的错误发展思路，在城乡一体化的基础上统筹发展。
在后疫情时期，以基础设施一体化、公共服务一体化为主要内容的城乡一体化发展大有可为。
本文系李扬教授演讲实录，业经作者审定，审定时有修改。
各位好！在疫情还在发酵期间讨论中国城市的发展问题十分重要。需要讨论的问题很多，我仅就如下两个问题同大家交流一些看法。
一、
以人为本，尊重科学
此次疫情向我们提出了很多挑战，它促使我们对过去的几乎所有的发展理念都要进行反思。与今天会议关系最密切的是城市发展和管理问题。先说一个最直观的感受。这次疫情的泛滥，显示出我们城市的公共卫生、公共防疫系统非常落后。疫情期间，我曾向一些专家请教过这个问题，他们给了一些数据，做了些比较分析，很说明问题。数据显示，新加坡这个国家，总共有600万人口，与这600万人口相配套的有889家发热门诊。这个数字我后来查验过，是准确的。正是因为有这种布局，才使得新加坡政府面对疫情的冲击，做到了应付裕如。比较而言，中国上海有2000多万人口，在疫情之前只有117家发热门诊，在抗疫期间紧急增设182家发热门诊，相加起来，还是比新加坡少得多，不仅绝对量少，人均量更少。再看北京，也是2000多万人口的城市，发热门诊不到100家，疫情过后，变化不大。结果大家都看到了，疫情发生之后，新加坡比上海和北京应对的都好，说明其城市这方面的治理能力比我们好。当然，我们也有我们的制度优势，令行禁止，全国一盘棋，一下子都封城了，情况也就很快控制住了。但是，综合考量，我们显然还是有需要改善的地方。试想，如果我们建立有分布广泛、运行高效的可以收集、分析疫情的网点，有着一套科学的方法，就不至于动辄都从零开始。现在北京疫情又出现反复，我们不得不从零开始，又从封闭小区开始，以至于过去几个月做的任何事情，都不能构成现在继续采取措施的基础。这充分暴露出我们城市治理能力和水平的落后。
科学告诉我们，城市发展到一定程度，人口密度超过每平方公里的一定规模，各种传染病等的发生概率会迅速提升。刚刚汪部长说到他多年前曾写过文章，论述了类似的事情。汪部长的文章我没有拜读过，但我相信，只要用科学的眼光来看城市的发展，就一定会知道，城市发展到一定程度，特别是某个物理区域内人口数超过一定阈值的时候，许多流行病等等发生的概率会骤然上升。这个情况，细思极恐。在中国，一平方公里超过科学设定阈值的城市不下好几十个，也就是说，这好几十个城市随时都可能在公共卫生、疫情等领域发生问题。在这种状况下，任何一点火星，马上就可能成燎原之势，而且治理起来非常困难。总的来说，中国发展这么多年来，建成了很多城市，高楼大厦林立，道路桥梁畅通，收入水平也有很大提高，但是，保护人、养育人、以人为本的居住环境并没有跟上去。这是我们城市发展的差距之一。
主席过去就曾有好几次说过中国城市地下基础设施落后的问题，说到中国城市普遍地面上的大楼很多，路也很宽，公园也不少，地面很光鲜，城市天际线也很漂亮等等，但是，城市的地下基础设施普遍落后，让人生活在其中很不方便。他还举过巴黎的例子，谈到地下的巴黎绝不逊于地上的巴黎，等等。我们在北京都知道，稍微下一点大雨，很多地方就会淹水、出问题。有一年下暴雨，还曾淹死了人。后来，每到雨季，北京市委市政府的很多干部就都要下到现场，下到问题多发地带，水泵也会架起来，非常辛苦。这个问题能不能得到根本解决呢？下决心，当然能解决。我们不能老是依靠各级领导在事故易发地带分工把守的方式，来治理城市的水患。总之，疫情让我们警醒，让我们思考城市应当如何均衡、全面、健康地发展这一根本性问题。越来越多的人认识到，城市不只是水泥墙的堆砌，不只是宽阔的马路，不只是要把人均GDP搞上去，而是要创造一个适合人居住、让人感觉舒服、受到保护、能够全面发展，对各种流行性疾病和灾害都能有效防御和控制，遇到问题都能有效解决而不至于手足无措的城市。
汪部长前面说到了智慧城市、韧性城市、海绵城市、绿色城市等等，这些都是对的，都十分重要。然而，此次疫情提醒我们，对于城市，我们首先要问的是，它是不是人的城市？是不是普通百姓的城市？诸如智慧、海绵、韧性等等，都是为人服务的，人如果在这个环境中不安全，不舒适，遇到事情没法处理，需要向外逃亡，最后只好启用最原始的办法来处理，那么这个城市不能算是宜居的。总之我觉得，这次疫情告诉我们，中国城市发展的理念需要更新。
在我看来，有两个要点极为重要：一是以人为中心。注意，这里说的是人，不是那个政治性很强的人民。二是以科学为依据。万事万物都有科学规律。这次疫情的传播及其治理，都是可以用模型比较准确地刻画出来的，表明这里面有科学的规律在。作为人类，我们应当按照科学办事，应当尊重科学，敬畏自然。我们一定要切记：城市规模大了，土地承载的人口密度高了，很多传染性问题都会出现。此次发生的是新冠疫情，下次可能是别的疫情，还有可能是风暴、地震、污染等等，诸如此类的问题，都可以用科学的方法加以预测，给以刻画，加以防治的，因此，我们的城市发展规划必须讲求科学。
二、
城乡一体化才能根本解决问题
经过艰苦的努力，疫情在多数城市得到有效控制，于是，我们可以腾出手来讨论许多其他问题了。首先当然是制造业的恢复问题，大家都认识到，这个恢复过程还很缓慢，还需要若干年。大家也讨论房地产问题。刚刚杨主任也说到房地产，谈到中国大部分的城市空置率在疫情后提高了，房价下跌了，当然也有房价上涨的情况。但是，有些地方的房地产开发商很有信心，觉得疫情给了他们发展的新方向。这是怎样的一些方向呢？有人指出，疫情之后，人们都愿意住的分散一些，愿意见天见地，愿意住的密度低一点，愿意楼层低一点，不要这么多人叠加在几十层的楼里。因为大家都知道，疫情传播最主要的几个场景，就是电梯、超市、商场、菜场、饭店、医院等人口密集区。住在城市里，几十层楼，没有电梯是不可能的，但电梯又是高传染的地方，大家被叠压在狭小的空间里，若遇传染病，几乎立刻就可能蔓延。怎么办？于是，人们就开始考虑房地产发展的新范式。但是马上就遇到了问题，没有土地，尤其是，城市里已经没有了可用于发展住宅的大面积土地。在这里，我们又遇到了土地供给的限制。深入思考，这个问题又与我们的城市化方向、城市化路径等等密切相关。我今天将讨论的题目定为“反思城市化”，目的就是想把这个深藏在很多类似问题背后的深刻根源提出来，同大家讨论一下。
近年来，大家都在讨论城市化问题。研究中我们发现：对于这样一个在国内被上升到战略高度，甚至关乎未来几十年经济增长的大问题，国外可参考的文献很少，全面的历史性记载不多，系统化的理论著述就更少。现在我们看到的有关城市发展、包括区域发展、湾区建设等等，大多都是今人根据中国的需要新近概括出来的，而且描述居多，科学性、系统性研究十分欠缺。经验告诉我们，如果出现这种现象，就说明，这类事情，或许只是中国特有的。
我在读大学时，说起乡村落后，说起城乡分割、城乡差别、工农产品剪刀差等等，老师会告诉我们，这是资本主义留下来的“旧社会的遗迹”。现在看史料，分析资本主义发展的历史逻辑，发现问题并不那么简单。大家知道，至少在发达市场经济体那里，无论是过去还是现在，乡村都不比城市差，至少不存在我们这里这种全面、系统的落差。因此，贫穷落后的乡村和富裕先进的城市这样一对矛盾，在市场经济国家，从来就没有十分严重地存在过，特别是，这种将人口严格地区分为“城里人”和“乡下人”，将国土在地理上硬性地划为“城市”和“农村”的做法，在这个世界上，从古至今，只有少数国家实施过。
于是我们就要问，这个东西是从哪里来呢？资料显示，是从前苏联来的。在马克思、恩格斯那里，并没有对于城乡差别的系统阐述，我们现在看到的，包括所谓“三大差别”等等，都是经由前苏联传过来，都是经由他们转述过来、修正过的、有的甚至是被歪曲过的。
城乡分割的实践和理论，与前苏联实行的片面工业化进程和相应的发展理论密切相关。在苏联建国初期，提出的目标是加速推进工业化，集中发展大城市。背后有两个理论支撑。一个是生产力发展的理论，说的是，制造业、大工业在城市，于是，要迅速赶超美英德法等发达国家，就要集中资源发展工业，特别是重工业。要想发展得更快一点，就需要从农村、农业、农民那里多集中一些“经济剩余”，于是就有了著名的“工农产品剪刀差”，就有了“余粮征集制”等等。文献告诉我们，诸如此类的制度，在资本主义国家是没有的，只有在前苏联和中国以及少数国家有过。第二个理论关涉意识形态。在前苏联的理论体系里，城市是社会主义的，农村是资本主义的，甚至是封建的，即便经历过全面“集体农庄化”改造，消灭了富农，也还只是“集体的”，还未达到全民所有的高度，因而只是公有制的低级形式，最终还是要被改造的。对它们实行挤压，是社会主义建设的需要。基于以上两套说法，就有了城乡分割以及一系列的片面发展工业、片面发展城市的制度安排。不能否认，前苏联的这些做法，是在非常特殊的历史条件下提出的，他们自己也承认是所谓的临时的“军事共产主义”，相当程度上是不得已的，因为当时的他们，等不及让经济按照自己的自然规律发展，因为那样太慢了，只有出此竭泽而渔之下策。问题在于，如果将这一套临时性的东西制度化，并在理论上说成是社会主义道路甚至说成是优越性，那就贻害无穷了。
这种城乡分割的制度发展到今天，已经显示出诸多不利后果。一个重要的不利后果就是，在中国已经基本完成工业化的时候，我们仍然还有几亿农民需要救助，我们的农村还十分落后，我们的农业还需要国家支援。大家知道，在人类历史上，工业化是过去几千年中唯一有意义的历史事件，因此，整个世界的发展可划分为工业化前和工业化后两个大阶段。在工业化进程中，整体受益的正是农村和农民，因为土地在整个过程中资本化了，农民和农村收获了资本化的丰硕成果。在前苏联那里，我们没有看到农民和农村受益，所以他的经济结构至今仍然畸形。遗憾的是，在中国，我们同样也没看到这种结果。我国工业化过程中的土地资本化收益，主要被城市政府和城市开发商获取了。基本过程是：城市政府强制性用较低的价格向农民征收农村土地，将农村集体土地转变为国有土地，然后，这些土地在市场上“招拍挂”，获得一个几十倍于向农民征地拆迁费用的价格。这个价格差，主要由城市政府和土地开发商分享。总之，农民、农村基本未获得土地资本化的收益。正因为如此，当中国工业化总体上已基本完成之时，我们尚留有5-6亿农民需要救助，尚留有贫瘠的农村需要去“振兴”，尚需要全国动员去打脱贫攻坚战。
大家可能都没太意识到，我们在讨论城市化问题的时候，其实是以城乡分割为潜在的制度前提的，都是“城里人”在算“乡下人”的账。当我们说城市化率已达60%的时候，意味着还要保留有40%的人作为乡下人。仔细想一想，我们的全部人口中，自出生之日起，就被人为分为城里人和乡下人，这与我们以人民为本的社会主义性质是否相符？
我注意到，在考虑此类问题时，早已注意到其中隐含的问题。他指出：“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，要继续推进新农村建设，使之与新型城镇化协调发展、互惠一体，形成双轮驱动。”2018年，他进一步指出：“城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。……一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。”
总之，中国经济发展到今天，是彻底摒弃城乡分割这种扭曲的发展道路，大力推进城乡一体化，全面推进现代化国家建设的时候了。此次疫情，则为我们施行这个转型提供了千载难逢的机会。
作为抗疫的主要举措，大家的着眼点还放在投资上，“新基建”受到青睐，老基建依然受到关注。我以为，这是实事求是的看法。在国际环境恶化、国内消费疲软的背景下，未来中国经济的稳定和增长，就经济动力而论，仍将主要依赖投资。
需要讨论的问题有两类，一类是投什么，第二是钱从哪里来。
需要清醒地看到，经过长达几十年高强度的投资，能赚钱的、有稳定现金流、有商业可持续性的投资项目大都被挖掘殆尽，剩下的，大都是不赚钱的、现金流不稳定、商业可持续性差的基础设施。最近我们有个预测，未来一个相当长时期内，我们会像日本一样，投资项目主要是各类社会基础设施，投资主体则主要是各级政府。但是，在经济下行阶段，政府的收入又是相对萎缩的，于是，我们就只能依赖政府的赤字和发债。今年政府工作报告明确增加了财政赤字，增加了政府债务，增加了地方专项债的发行，说明我们的政府已经清醒地确认了目前的严峻局面。
使用公共资金，更多利用债务资金，主要投资于社会基础设施，是今后若干年我国经济稳定发展的主要动力。
投资的领域应当以城乡一体化为导向。具体的抓手有两个：一是城乡土地市场一体化，二是依赖数字经济，推进城乡一体化。
首先要坚持城乡融合发展，必须彻底改变我们自建国以来便开始实施的片面工业化战略，根除与之相关的所有体制机制弊端，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、农业现代化同步发展，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。在推进这一战略过程中，推动城乡市场特别是土地市场一体化，以极大的创新精神和极高的政策艺术处理好农民手中的“三块地”，即承包地、集体经济建设用地、以及宅基地，实现“资源变资产、资产变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”的战略部署，至关重要。我们希望，通过这个一体化，让一些城里人向农村地区疏散，让那些事实上已经生活在城立的人在城里住下来，我相信，如此双向配置，城乡一体化的进展应当比较顺利。
其次要大力发展数字经济、发展互联网经济。我特别想回应一下汪部长的说法，我们要以发展智慧经济、数字经济和信息经济等最新的科技为基础，推进城乡一体化发展。
去年世界银行的年度报告《工作性质的变革》很有意思。这个报告描述了一个前景，即，今后“打零工”的人是主体，也就是说，大多数人不再像过去那样，被集中在一个生产线上，共同为完成一件产品而分工合作。大家知道，打零工这样一种经济形态、这样一种企业组织形式之所以能够出现，与数字经济发展密切相关，与网络经济发展密切相关，只是有了这些条件，大家才能打零工，并通过一个网络把大家的“零工”聚合为一个最终成果。面对零工经济发展，我们该做什么？重点还应放在人的教育方面。如果说，此次疫情告诉我们，首先要做的事是保护人的自身，其次要做的则是人的教育、人的发展，要让人们熟悉工作性质的转变，熟悉打零工会成为我们的常态，它不再是大工业所谓有益的补充，它自身就是主体，就是本体。
应当说，这次疫情加速了整个就业形势向打零工发展的趋势。事实上，只要你有需求，技术一定能够解决问题，满足你的需求。如果我们相信这个发展趋势，下一步城市的发展、乡村振兴发展、城乡一体化发展就大有可为。我清楚地记得，几年前说过，中国产能过剩的问题，实际上只是需求和供给不配套问题。如果我们能够通过财政金融手段，让发生在实体层面的需求和供给配对，则中国没有什么产能过剩，几十年的高速发展仍然可期。对于这个判断，我深信不疑。
请大家批评指正。谢谢。
中国社会科学院国家金融与发展实验室设立于2005年，原名“中国社会科学院金融实验室”。这是中国第一个兼跨社会科学和自然科学的国家级金融智库。2015年6月，在吸收社科院若干其他新型智库型研究机构的基础上，更名为“国家金融与发展实验室”。2015年11月，被中国政府批准为首批25家国家高端智库之一。
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